Mis on maksumenetlus ja kuidas see käib?

Maksumenetlus on haldusmenetlus, milles maksuhaldur kontrollib maksuseaduste täitmist, määrab vajaduse korral maksusumma ja nõuab sisse maksuvõlgu. Tutvustame lühidalt maksumenetluse aluseid ja olulisemaid põhimõtteid ning selgitame, kuidas maksuhalduri otsust vaidlustada.

Maksumenetlus kui haldusmenetluse liik

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 2 lõike 1 järgi on haldusmenetlus haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel. Maksumenetluse ja maksuvaidluste lahendamise korra sätestab maksukorralduse seadus (MKS § 1 lg 1). Haldusmenetluse seadust kohaldatakse maksumenetluses siis, kui maksukorralduse seaduses, maksuseaduses või tollialastes õigusaktides ei ole ette nähtud teisiti (MKS § 45).

Riiklike maksude maksuhaldur on Maksu- ja Tolliamet. Kohalike maksude maksuhaldur on valla- või linnavalitsus või muu maksumääruses sätestatud valla või linna ametiasutus (MKS § 5 lg 1–2).

Maksumenetlus võib alata maksuhalduri algatusel, näiteks maksukontrolliga, kuid ka maksukohustuslase taotlusel – näiteks siis, kui taotlete maksuvõla tasumise ajatamist (MKS § 111) või enammakstud summa tagastamist (MKS § 106).

Kes on maksumenetluse osalised?

MKS § 43 järgi on maksumenetluse osalised:

• taotleja – haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev maksukohustuslane (nt maksuvõla tasumise ajatamise taotleja);
• adressaat – isik, kellele haldusakt või toiming on suunatud;
• kolmas isik – muu isik, kelle õigusi haldusakt või toiming puudutab;
• haldusorgan, kes peab seaduse või määruse kohaselt esitama menetlevale haldusorganile arvamuse või kooskõlastuse õigusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks.

Menetlusosalisel on õigus kasutada maksumenetluses esindajat (MKS § 48 lg 1).

Maksuhalduri ülesanded ja menetluse põhimõtted

Maksuhaldur kontrollib maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste täitmist (MKS § 10 lg 1). Tema ülesanne on muu hulgas kontrollida maksude arvestamise ja tasumise õigsust, määrata seaduses sätestatud juhtudel tasumisele kuuluv maksusumma ja intress, tagastada enammakstud summad ning nõuda sisse maksuvõlad (MKS § 10 lg 2).

Lihtsus, kiirus ja tõhusus

Maksuhaldur peab menetluse läbi viima võimalikult lihtsalt, kiirelt ja efektiivselt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebamugavusi, järgides haldusmenetluse üldpõhimõtteid ja tagades menetlusosaliste õiguste kaitse (MKS § 10 lg 3). Samale nõudele osutab haldusmenetluse seadus: menetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, võimalikult lihtsalt ja kiirelt ning menetlustoimingud tehakse viivituseta (HMS § 5 lg 2 ja 4).

Uurimispõhimõte

Maksuhaldur peab maksude tasumise õigsuse kontrollimisel ja maksusumma määramisel arvestama kõiki asjas tähendust omavaid asjaolusid – nii maksukohustust suurendavaid kui ka vähendavaid. Maksuhaldur otsustab ise, milliseid toiminguid ja millises ulatuses on vaja teha, ega ole asjaolude väljaselgitamisel seotud üksnes menetlusosalise esitatud taotluste ja tõenditega (MKS § 11).

Õigus olla ära kuulatud

Maksukohustuslasel on õigus enne tema õigusi puudutava haldusakti andmist esitada maksuhaldurile oma arvamus või vastuväited (MKS § 13 lg 1). Seadus näeb ette erandid, näiteks kui on vaja viivitamata tegutseda või kui asja ei otsustata maksukohustuslase kahjuks (MKS § 13 lg 2).

Haldusaktid peavad olema kirjalikud ja põhjendatud

Maksuhaldur annab oma ülesannete täitmiseks korraldusi, otsuseid ja muid haldusakte. Adressaadi õigusi piiravad ja talle kohustusi panevad haldusaktid peavad olema kirjalikud ja põhjendatud ning neile peab olema lisatud viide vaidlustamise võimaluste, tähtaja, korra ja koha kohta (MKS § 46 lg 1, 2 ja 4). Taotlus lahendatakse üldjuhul 30 päeva jooksul taotluse saamisest, kui seadus ei näe ette teist tähtaega (MKS § 46 lg 7).

Menetlustoimingu koht ja tähtajad

Menetlustoiming tehakse maksuhalduri neis ametiruumides, mis asuvad maksukohustuslase või kolmanda isiku elu- või asukohale kõige lähemal, kui ei ole kokku lepitud teisiti. Kui isik kutsutakse suulisi seletusi andma, võib maksuhaldur toimingu teha ka telefoni teel või tehnilise lahenduse abil, mis võimaldab osalejatel teineteist otseülekandena näha ja kuulda; protokolli tehakse selle kohta märge (MKS § 49¹).

Tähtaegade arvutamisel kohaldatakse tsiviilseadustiku üldosa seaduse sätteid (MKS § 50 lg 1). Mõjuval põhjusel möödalastud menetlustähtaja (v.a maksudeklaratsiooni esitamise tähtaja) võib maksuhaldur ennistada. Taotlus tuleb esitada kahe nädala jooksul pärast takistuse äralangemist ning tähtaega ei ennistata, kui algsest tähtpäevast on möödunud üle aasta (MKS § 50 lg 2–4).

Maksumenetluse etapid

Tinglikult võib maksumenetluse jagada neljaks etapiks.

1. Asjaolude väljaselgitamine ja maksukontroll

1. jaanuarist 2019 asendati varasem revisjon maksukontrolliga (MKS § 55¹–55⁵). Maksukontrolli eesmärk on selgitada välja kõik maksukohustusega seotud asjaolud, mis võivad maksukohustust suurendada või vähendada. Kontroll võib hõlmata üht või mitut maksu ja maksustamisperioodi või piirduda konkreetse asjaolu väljaselgitamisega (MKS § 55¹).

Maksukontroll algab üldjuhul maksukohustuslase teavitamisega kontrolli alustamisest ja selle ulatusest. Seejuures selgitatakse talle tema õigusi ja kohustusi, kontrollitavaid asjaolusid ja kontrollitavat perioodi (MKS § 55² lg 1–2). Erandina võib maksuhaldur kontrolli alustamisest ette teatamata jätta, eelkõige kui on kahtlus, et etteteatamise korral võidakse kontrolli takistada või andmeid ja dokumente kahjustada või hävitada. Sel juhul tuleb maksukohustuslasele teatada esimesel võimalusel pärast esimest menetlustoimingut (MKS § 55² lg 4–5).

Kontrolli vältel on maksukohustuslasel õigus anda seletusi ja esitada täiendavaid tõendeid. Enne kontrolli lõppu teavitab maksuhaldur teda tulemustest ja võib korraldada lõppvestluse. Üldjuhul koostatakse kontrolliakt, mille kohta saab esitada vastuväiteid (MKS § 55⁵ lg 1–3). Kui maksukohustust muutvaid asjaolusid ei tuvastatud või olete maksuhalduri järeldustega nõus, võib maksuhaldur kontrolliakti asemel saata kontrolli lõpetamise teate. Sel juhul saab kontrolliakti koostamist taotleda kirjalikult kümne kalendripäeva jooksul teate kättesaamisest (MKS § 55⁵ lg 4).

Maksukohustuslane peab maksuhaldurile teatama kõik talle teadaolevad maksustamise seisukohast tähtsad asjaolud, andma seletusi ja esitama tõendeid (MKS § 56). Tõendid on kõik asjas kogutud andmed, sealhulgas maksukohustuslaselt ja kolmandatelt isikutelt saadud teave, dokumendid ja eksperdiarvamus (MKS § 59 lg 1). Enne kolmandalt isikult teabe nõudmist tuleb üldjuhul pöörduda maksukohustuslase enda poole. Seadus lubab sellest kõrvale kalduda näiteks siis, kui maksukohustuslane ei ole teadaoleval aadressil kättesaadav või takistab asjaolude väljaselgitamist (MKS § 61 lg 2).

2. Maksusumma määramine

Üldjuhul arvutab tasumisele kuuluva maksusumma deklaratsiooni alusel maksukohustuslane ise. Maksuhalduril on õigus arvutatud summat kontrollida ja vajaduse korral maksusumma määrata (MKS § 88 lg 1). Maksuhaldur määrab maksukohustuse suuruse näiteks siis, kui deklaratsiooni ei ole tähtpäevaks esitatud või kui deklaratsioonis on esitatud valeandmeid, mille tõttu maksusumma jäi liiga väikeseks (MKS § 92 lg 1). Selleks teeb maksuhaldur maksuotsuse, millest peab selguma, kuidas maksusumma on määratud (MKS § 95 lg 1–2).

Maksusumma määramise aegumistähtaeg on üldjuhul kolm aastat, maksusumma tahtliku tasumata või kinni pidamata jätmise korral viis aastat. Tähtaeg hakkab kulgema selle maksudeklaratsiooni esitamise tähtpäevast, mida ei esitatud või mille andmete alusel arvutati maksusumma valesti (MKS § 98 lg 1). Aegumine võib seaduses sätestatud juhtudel peatuda, näiteks maksuotsuse vaidlustamise ajaks kuni selles asjas tehtud lõpliku lahendi jõustumiseni (MKS § 99 lg 1 p 2).

3. Tasumine, ajatamine ja sissenõudmine

Maksukohustuslane tasub maksusumma selleks määratud kontole (MKS § 105 lg 1). Enammakstud summa tagastatakse üldjuhul 60 päeva jooksul taotluse saamisest (MKS § 106 lg 2). Makseraskustes maksukohustuslase taotlusel võib maksuhaldur maksuvõla tasumise ajatada. Taotlus peab olema põhjendatud ja sellele tuleb lisada maksuvõla tasumise ajakava (MKS § 111 lg 1 ja 3).

Tasumata maksuvõla peab maksuhaldur sisse nõudma. Sundtäitmine on lubatud alles pärast seda, kui maksukohustuslasele on vähemalt korra antud tähtaeg võla tasumiseks koos hoiatusega tagajärgede kohta. Ajatatud maksuvõlga sundtäitmisele ei pöörata (MKS § 128 lg 1–3).

4. Maksuotsuse muutmine ja kehtetuks tunnistamine

Maksuotsust võib teatud juhtudel hiljem muuta või kehtetuks tunnistada, näiteks maksukohustuslase nõusolekul või taotlusel, ilmse kirja- või arvutusvea parandamiseks või uue asjaolu või tõendi ilmnemise tõttu (MKS § 101–103). Kui soovite oma taotlusega maksukohustust vähendada, tuleb taotlus üldjuhul esitada maksuotsuse vaidlustamise tähtaja jooksul (MKS § 101 lg 2). Pärast aegumistähtaja möödumist ei saa maksuotsust teha ega varasemat maksuotsust muuta või kehtetuks tunnistada (MKS § 98 lg 4).

Tehingu tegelik majanduslik sisu

Maksustamisel ei lähtu maksuhaldur alati üksnes tehingu vormist. Näilikku tehingut maksustamisel arvesse ei võeta; kui näilik tehing tehakse teise tehingu varjamiseks, kohaldatakse varjatud tehingu kohta käivaid sätteid (MKS § 83 lg 4). Kui tehingu või toimingu sisust ilmneb, et see on tehtud maksudest kõrvalehoidumise eesmärgil, kohaldatakse maksustamisel tingimusi, mis vastavad tehingu tegelikule majanduslikule sisule (MKS § 84).

Riigikohtu halduskolleegiumi (RKHKo) selgituse järgi peab MKS § 84 rakendamiseks olema objektiivsetest asjaoludest võimalik järeldada, et tehingute ja toimingute peamine eesmärk on maksueelise saamine ning tegevusel puuduvad muud majanduslikud põhjendused. Säte võib kohalduda ka siis, kui tehingutel on peale maksueelise muid eesmärke, kuid need on maksueelisega võrreldes ebaolulised. Maksuhaldur peab tuvastama, et maksukohustuslase tegevus oli suunatud sellele, et anda tehingutele maksude vältimiseks moonutatud õiguslik vorm. Maksudest kõrvalehoidumise eesmärgil tehtud tehing saab olla üksnes tahtlik (RKHKo 3-3-1-79-11, p-d 20–21).

Kui kaua võib maksumenetlus kesta?

Maksukontrolli sätted (MKS § 55¹–55⁵) ei nimeta kontrolli pikimat lubatud kestust. Riigikohus on varasema revisjoni kohta selgitanud, et kuigi seadus ei sätestanud revisjoni pikimat tähtaega, tuleb lähtuda haldusmenetluse ja maksumenetluse põhimõtetest – HMS § 5 lõigetest 2 ja 4 ning MKS § 10 lõikest 3. Kohus pidas vähemalt kaks aastat ja kümme kuud kestnud revisjoni juba iseenesest ebamõistlikult pikaks; sellist kestust saab õigustada üksnes erandina ja asjakohaste põhjendustega (RKHKo 3-3-1-3-08, p 15). Nimetatud sätted kehtivad samas sõnastuses ka praegu.

Maksuotsust ei saa teha pärast maksusumma määramise aegumistähtaja möödumist (MKS § 98 lg 4).

Kuidas maksuhalduri otsust vaidlustada?

Kui leiate, et maksuteate, maksuotsuse, vastutusotsuse, korralduse või muu maksuhalduri haldusaktiga on rikutud Teie õigusi või piiratud Teie vabadusi, võite vaide kaudu nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist, muutmist või uue haldusakti andmist (MKS § 137 lg 1). Vaidlustada saab ka maksuhalduri viivitust, tegevusetust ja muid toiminguid (MKS § 137 lg 2). Vaie Maksu- ja Tolliameti haldusakti või toimingu peale esitatakse Maksu- ja Tolliametile (MKS § 137 lg 3).

• Vaide tähtaeg on haldusakti puhul 30 päeva selle teatavaks tegemise või kättetoimetamise päevast. Toimingu peale saab vaide esitada 30 päeva jooksul alates päevast, mil toimingust teada saite või pidite teada saama (MKS § 138 lg 1–2).
• Vaie vaadatakse läbi 30 päeva jooksul alates selle vastuvõtmisest; täiendava uurimise vajaduse korral võib tähtaega kirjaliku otsusega pikendada kuni kümne päeva võrra (MKS § 147 lg 3–4).
• Vaide esitamine ei peata üldjuhul haldusakti täitmist, kuid vaiet lahendav haldusorgan võib täitmise vajaduse korral peatada (MKS § 146 lg 1 ja 3).
• Halduskohtusse võib pöörduda vaidemenetluse igas staadiumis ja ka vaiet esitamata (MKS § 151 lg 1). Tühistamiskaebuse võib üldjuhul esitada 30 päeva jooksul haldusakti teatavaks tegemisest (halduskohtumenetluse seadustiku § 46 lg 1).
• Kui vaie jäetakse rahuldamata või rahuldatakse osaliselt, peab vaideotsus olema põhjendatud ja sisaldama selgitust edasikaebamise korra kohta (MKS § 149 lg 3).

Halduskohtusse pöördumisest lugege lähemalt artiklist „Halduskohtumenetlus – millal ja kuidas vaidlustada haldusotsust?“.

Praktilised soovitused

• Lugege maksuhalduri kirjad ja haldusaktid kohe läbi ning pange kirja vastamise ja vaidlustamise tähtajad.
• Kasutage õigust anda seletusi ja esitada tõendeid juba maksukontrolli ajal (MKS § 55⁵ lg 1).
• Teil on õigus tutvuda maksuhalduri poolt Teie kohta kogutud andmetega ning teha neist koopiaid või väljavõtteid (MKS § 14 lg 3).
• Säilitage maksustamisega seotud arvestus ja tõendid seadusega ettenähtud tähtaja jooksul (MKS § 56 lg 2).
• Makseraskuste korral kaaluge maksuvõla ajatamise taotlust (MKS § 111).
• Maksu- ja Tolliamet on avaldanud nõuandeid, kuidas hoida oma maksuasjad korras.

Kui soovite oma maksuasjas õiguslikku hinnangut või abi maksuhalduri otsuse vaidlustamisel, võtke meiega ühendust. Lugege lähemalt ka meie haldusõiguse ja haldusmenetluse teenuse kohta. Töö hind lepitakse kokku enne töö algust – esialgse ülevaate leiate hinnakirjast.

Artikkel on uuendatud 29.10.2026 kehtiva õiguse järgi.